近日多家媒体讨论“买房不够看病违规，住房公积金制度面临尴尬”的问题，笔者特在此发表旧作《住房公积金制度何去何从？》（原载于《西部论丛》2009年第7期）
1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出全面推行住房公积金制度。全面实行以来，在推动住房制度改革、房地产发展、住房保障等方面发挥了一定的作用。然而，公积金制度在实施过程中，也存在许多值得深思的问题。
公积金制度的目的性已经丧失
《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出，“实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制，有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立，有利于提高职工购、建住房能力，促进住房建设。”到目前为止，住房分配制度早已改变、购买住房的贷款制度基本完善，都不可能因公积金制度的存废而发生逆转。公积金实质上是一种国家支持的社会互助购房基金，意图通过众多民众住房资金的积累和周转而采取金融互助方式提高全民的购房支付能力。
公积金制度之初，或许还具有互助资金的功用。公积金出台时的设想是，职工工作到40岁左右才有可能购房，而购房之前的一段时期缴存的公积金就可为其他人提供互助资金。然而，时过境迁，公积金制度的这一设计目标早已荡然无存，互助资金早已有名无实。因为，（1）民众缴存了公积金，就一定要设法尽早使用公积金，越早使用，受益越大。每个人都设法尽早使用，那么谁都无法“借用”到别人的资金，而只能是各自使用自己账户的资金。（2）由于中国人偏好于购买自有住房而不愿意租房，所以人们刚参加工作就考虑购房。只要购房，那么他就预支了他未来的公积金，根本不可能再为他人提供互助资金。（3）每个人工作30年左右，贷款25年左右。每个人都设法贷款或支取，基本上成为了一个家庭的“互助”。（4）在现行的公积金运行机制下，同样的一笔资金，除了更繁琐的手续、更低的收益外，存到银行与缴纳公积金并没有什么本质区别。
正因为上述因素，导致公积金不足以正常周转运行，各地缴存比例不断提高（提高到个人工资12%的缴存水平甚至更高），可见其难以为继。在现行机制下，即使提高到20、30%，其结果同样可想而知。所以，公积金的互助性质已经不存在了，实际上就是每个人都只能使用自己账户的资金。这样一来，公积金制度还有什么意义？！公积金的使用，也存在一个无法解决的悖论：如果让每个人都使用公积金，那么公积金根本难以为继（即使缴存比例提高到更高水平）；如果不允许每个人都使用公积金，那么就不是一个公平的制度，必然是一部分人对另一部分人的资金占用。
公积金制度实施过程中问题多多
在公积金制度实施过程中，暴露出来了越来越多的问题。
首先，目前住房公积金制度具有“劫贫济富”的特征。该制度下，公积金贷款主要受益者为高收入群体，而中低收入群体受益效果不明显。由于公积金主要用于购买住房的信贷，不能用于租赁支付，导致买不起房子的低收入群体，永远也享用不到自己长年缴存的公积金，只能到退休时全额领取。无力购房的低收入者，非但不能从公积金制度中受益，反而被强制性地缴存公积金供中高收入者购房信贷使用，实际上还要承受利息损失，这显然是不合理的。这样的制度安排，对于已有自有住房者、无意愿购买住房者，也是不公平的，迫使他们不得不违背自己真实的消费意愿而加入到购房大军之中去。
其次，作为某种程度上具有社会保障性质的住房公积金，享有免收个人所得税、低息购房贷款的政策优惠。可是，政策性免税和政策性低息的受益者是中高收入者，而低收入群体受益较少。显然有悖于社会公平的基本原则，也偏离了制度设计的初衷。
其三，住房公积金的管理体制是“统一管理、专项使用”，即由各地公积金管理中心统一管理和配置使用。从正常的金融体制中，切出一块资金，归一个非专业的利益团体来管理，增加了经营成本和风险。目前全国住房公积金缴存总额为数万亿元，何其庞大的一笔资金。住房公积金的管理机构，成为了制度之外的非银行金融机构，而管理者又缺乏金融机构的专业能力。导致住房公积金管理不规范、缺乏监督机制、加大资金风险。全国各地较为普遍地存在挤占挪用住房公积金、变相进入高风险领域等。近年来，有关住房公积金的大案要案频发（住房公积金领域的案件，动辄涉及上千万元、上亿元资金）。反映了公积金管理制度的先天缺陷。公积金管理制度（公积金管理中心），是一个既缺乏效率性、又缺乏安全性的制度安排。各地频繁出现的“公积金套现”现象，就是公积金管理机构和管理者寻租的一种表现形式。公积金管理方式的落后，也加速了公积金制度的难以为继。
其四，并不严谨的公积金归集制度，为部分垄断行业、部分行政机关为其职工提供了增加实际收入和避税的机会，政策性地强化了收入差距和社会分配不公。部分高收入企业、部分政府部门，利用公积金政策，大幅度提高其职工的实际收入，且避交个人所得税，实质上以公积金缴纳方式损害了国家利益和全民利益。垄断行业可能利用这一制度变相提高产品服务的成本和价格，政府机构则因这一制度而增加了行政成本。
其五，住房公积金使用、运营效率不高。由于现有住房公积金管理体制不顺，政策不配套，导致经办机构各自为政、部门利益至上，公积金提取条件苛刻、手续繁琐。住房公积金使用效率很低，公积金管理成本巨大。公积金收益率，远低于同期存款利率。
公积金制度还有必要维持下去么？
由于住房公积金制度的历史作用已经完成，没有多少理由使之继续存在下去。并且，越延续，累积的问题会越来越多，越延续，就会越来越难以为继。公积金制度及其管理制度理应适时地退出，决策部门应及时讨论这一制度的退出机制。鉴于公积金制度已经运行了多年，不可能突然地终止，需探讨妥善的善后办法。笔者提出两点建议，一是把公积金转化为社会保障制度的一部分，二是彻底改变公积金管理中心的管理体制。
把公积金转化为社会保障制度的一部分，公积金转入社会保障资金账户，有利于做实社会保障账户。对于已有住房贷款者（无论是公积金贷款、还是商业银行贷款），其公积金缴存应自动转为还款，其他公积金全部转为社会保障资金。使资金拥有者可自主用于子女教育、医疗、养老、再就业等方面。逐步淡化其住房保障职能。在强化对社会保障资金的使用和运营监管的同时，也可以使这一部分资金得到同等力度的监管。
无论公积金制度存废与否，其管理制度必须改变，必须取消住房公积金管理中心。公积金管理中心（还有各单位的公积金管理人员），完全是增加管理成本、增加资金风险、增加寻租机会的环节，没有必要存在。即使公积金制度继续存在下去，公积金也完全可以交由专业的金融机构作专户管理。
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